華夏之制, 不可不遵. 然四方習俗, 各隨土性, 似難盡變. 其禮樂詩書之敎, 君臣·父子之道, 宜法中華, 以革卑陋, 其餘車馬·衣服制度, 可因土風, 使奢儉得中, 不必苟同.
최승로열전 . 시무 28조중 11번째 내용
해석: 화하의 제도는 따르지 않을수가 없으나, 사방의 습속은 각각의 토성을 따르므로 완전히 변화시킬수 없습니다. 군신부자의 도는 중화의 법을 따라서 비루함을 고치고, 그 나머지 차마의복제도는 토풍에 의거하도록 하소서. 사치와 검소가 중용을 얻게해 반드시 굳이 같을 필요가 없습니다.
즉 중국의 제도를 따르되 습속까지 따를 필요는 없음을 말하고 있는 내용이다.
-시대적 배경: 광종의 정치개혁은 완결로 끝나지 않았으며 이후 경종대에 정치적 혼란을 가져왔다.(976년 경종이 광종대 참소를 입은 자손들의 복수를 허락). 이후 신구세력이 어느정도 균형을 맞는 정국 가운데 성종이 즉위했는데(981) 이 시기에 최승로, 김심언 등 신라 6두품 출신 학자들이 중심이 되어 지배체제 정비에 일조한다. 성종은 즉위년에 교서를 내려 신하들에게 봉사를 올리도록 했는데 이에 대해 최승로가 국가 시책으로 왕에게 시무 28조를 지어 올린 것이다. 시무 28조는 현재 22조만 전해진다. 이외에도 최승로는 오조치적평이라는 글을 올려 이전왕들의 치적에 대해서 평가하기도 했다.
-성종대의 지배체제 정비
1.통치기구를 재편(중앙기구 및 지방제도)
성종 2년(983)에 3성6부가 설치가 되었다. 12목 설치 처음으로 중앙에서 외관 파견하여 호족들이 향리의 지위로 격하.
1)중앙기구- 성종대에 일련의 정치제도가 완비되기는 하지만 지금 배우는 것처럼 완전한 것은 아니며, 보통의 교과서에서 배우는 내용은 문종대에 이르러서 완비된 내용을 다루는 것이다.
중앙기구는 당송의 제도를 상당부분 수용해 2성6부체제를 갖추었다. 먼저 중서문하성이 원년과 2년에 걸쳐 성립되었으며, 뒤이어 상서성과 중추원, 대간제도, 문산계 등이 성종 당대에 제정되었다.
식목도감은 성종말정도 시작되어 현종대에 그 제기능을 드러낸 것으로 보이며, 도병마사는 현종대에 설치되었으며, 중추원은 목종대 설치되었다.
①중서문하성 : 고려 최고의 관직인 중서령과 문하시중이 있고 2품 이상의 재신과 낭사(언관)가 소속되어 있다.
②중추원(후대의 추밀원) : 종2품과 정3품 추밀은 재신가는 다음 지위로 재신과 함꼐 국정을 논했다. 정3품 승선은 국왕의 비서 기능을 함. 승선은 정3품이나 그에 걸맞는 대우를 받지 못했던 것으로 여겨짐.
③상서도성 : 상서6부를 통할하는 역할 상서성은 형식상 2품이상의 재상 관부이나 실제 지위는 추밀에도 못미쳤던 것으로 파악
④도병마사: 대외적인 국방 군사제도에 관한 일을 논의
⑤식목도감: 법제에 관련된 일을 다룸
⑥삼사 : 재정과 녹봉을 담당
⑦어사대: 백관의 규찰과 탄핵을 담당
고려시대 중앙정치제도의 특징
-성,시,서 등 관서 명칭이 관서의 고하와 맞지 않았다. 원래 관서의 고하는 그 관서의 최고짬(-_-;)의 따라 결정되는 것이나 실제 권력의 유무의 따라 정해진것으로 보임.(ex 상서성은 2품 이상의 재상 관부이나 추밀에도 못미치는 지위로 판단) 이것으로 보아 통치조직의 체계성은 다소 미흡한 것으로 여겨지는 점.
-문산계와 무산계를 받아들였지만 제수의 대상이 다르고 관직 임명의 기준도 아니었다. 고려는 관계가 그 지위를 결정하는 것이 아니라 관직이 그 역할을 했는데 그것은 특권의 수혜자를 최소화 하려는 의도로 파악 가능하다.
2)지방제도
-12주에 지방관을 파견하고 향직개혁을 단행해 지방호족을 중앙관료로 흡수하려는 시도를 했다.
성종2(983년)에 12주목에 외관을 파견했다. 이후 성종14(995년)에 12주목이 12군 절도사로 변경되어 59곳에 도단련사등의 외관이 설치되는 등 외관이 정비되었다. 이후 1005년, 1012년에 외관 명칭과 인원 조정이 있은뒤 1018년(현종9, 거란의 3차 침입이 있었찌용) 4도호부,8목,56지주군사,28진장,20현령이 설치되어 지방제도 개편이 일단락되었따.
고려 지방제도의 특징은 주현보다 속현이 많았다는 것. 이는 려말선초 호족의 통합(?)과정으로 고려가 성립되었던 특징 때문에 건국초기에는 일정기간 지방의 호족의 세력 정도에 따라 계서적 입장을 취했다. 또한 국경 지역인 양계에 일찍부터 병마사가 설치되고 외관이 많이 설치되었는데 이는 국경 방어의 중요도 때문에 그렇다. 외관의 유무가 지방의 계서를 결정하기도 했다.
또한 군에는 외관이 없는데 현에는 외관이 있는등 행정적 체계성이 떨어졌는데 이는 호족의 대소와 당시 지배 관계를 설명해주는 근거가 된다. 즉 주요 거점에만 외관을 보내고 나머지 지역은 토착 세력에게 맡기는 제도를 실시했다.
2.교육제도 정비 - 국자감 정비 및 지방에 경학박사와 의학박사 파견, 과거제도 정비
지방호족의 자제를 교육시켜 중앙관료로 파견하기 위한 취지에서 교육제도가 정비되었다. 성종 11년(992)에 개경에 국자감을, 도서관으로 비서성을 세우고 서경에도 수서원이라는 도서권을 설치했으며, 문신월과법이라는 관리에게 시와 부를 지어 바치게 했다.
지방교육은 성종6년(987)지방의 12목에 경학박사와 의학박사를 파견했다.
3.유학자들의 건의를 받아들여 유교의 교육에 적극적인 노력을 기울임.
